Die Staatsaufsicht

§ 11 HGO: "Die Aufsicht des Staates schützt die Gemeinden in ihren Rechten und sichert die Erfüllung ihrer Pflichten."

Wer "Aufgaben" sagt, der muss auch "Aufsicht" sagen. Dieser alte Merksatz aus dem Kommunalrecht gilt auch hier. Noch einmal sei darauf hingewiesen, dass die Kenntnis der Aufsichtsstruktur anderer Länder hier eher hinderlich sein kann.

Für Nicht-Hessen gilt also: erstmal alles löschen, was man zu wissen glaubt, und dann weiterlesen!

Zur Einstimmung hier nochmal Art. 28 Abs. 2 GG:

Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.

... und die Definition des BVerfG (BVerfGE 79, 127, 150 - Rastede) dazu:

[Selbstverwaltungsangelegenheiten sind] "diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug habe, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen"'

Und noch etwas handlicher:

"... alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die in ihr wurzeln, das Zusammenleben der Einwohner betreffen, einen besonderen räumlichen, sachlichen oder historischen Bezug zu ihr haben und [str., aber h.M.] ihre Leistungsfähigkeit nicht übersteigen."

Die Schwierigkeit ist folgendes Spannungsverhältnis:

'Einerseits: "Aktivierung der Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten (BVerfG 11, 266, 275)' z.B.: "Atomwaffenfreie Gemeinden"

Andererseits: Als Verwaltungseinheit der Landesverwaltung und als Träger öffentlicher Gewalt sind sie integraler Bestandteil des Staates.

Selbstverwaltungsgarantie wird ihnen "im Rahmen der Gesetze" gewährt. Der Staat wacht also darüber, dass die Gemeinden Rechtsnormen (Gesetze, Gewohnheitsrecht, Verordnungen, Satzungen) beachten. Sie ist, anders als bei Weisungsaufgaben (§ 4 HGO), allerdings auf die Rechtskontrolle beschränkt: Art. 137 III HV, § 135 S. 1 HGO. Zur Staatsaufsicht gehören

1. Kommunalaufsicht.

2. Fachaufsicht (Sonderaufsicht).

Die Staatsaufsicht über die Gemeinden steht ausschließlich dem Land zu. Dem Bund fehlt ein direktes Durchgriffsrecht. Es gibt keine Bundeskommunalaufsicht (BVerfG 8, 122, 137).

Rechtsaufsicht

Die Rechtsaufsicht (= darf man das machen - nicht: sollte man sowas machen) gliedert sich in Hessen in die Kommunalaufsicht im engeren Sinn und die Sonderaufsicht.

Kommunalaufsicht

§ 136 HGO nennt jeweils die verschiedenen Aufsichtsbehörden und ihre Befugnisse, §§ 137 ff. HGO.

Für	Aufsichtsbehörde	Obere Aufsichtsbehörde	Oberste Aufsichtsbehörde
Wiesbaden und Frankfurt	Innenminister	-	-
Gemeinde (> 50.000 Einw.)	Regierungspräsident	Innenminister
Gemeinden (<= 50.000 Einw.)	Landrat	Regierungspräsident	Innenminister

Aufsichtsmittel

Die Mittel der Kommunalaufsicht sind:

allgemeine präventive Aufsicht (restriktiv zu nutzen!)
informelle Aufsicht (Beratung und Betreuung)
Anzeige- und Vorlagepflicht (z.B. §§ 114 ff. HGO - eigentlich Sonderform der präventiven Aufsicht)
Genehmigungsvorbehalt (§ 143 HGO - Sonderform der präventiven Aufsicht für rechtlich oder finanziell bedeutende Rechtsakte)
Informationsrecht (§ 137, alles und jederzeit, aber nur bei konkretem Anlass)
Beanstandung (§ 138 HGO, bei aktivem Tun; wirkt unmittelbar und geht auf Aufhebung)
Anweisung (§ 139 HGO, bei gesetzeswidrigem Unterlassen; wirkt nicht unmittelbar und geht auf Vornahme; ggF: § 140 HGO)
Ersatzvornahme (§ 140 HGO, Vorauss.: inh. bestimmte Anweisung + Frist + Androhung der ErsVorn + RBB)

Als ultima ratio (wenig klausurrelevant):

Bestellung eines Staatsbeauftragten (§ 141 HGO; nur von der oberen Aufsichtsbeh.)
Auflösung der Gemeindevertretung (= Gemeinde- und Stadtverordnetenversammlung bzw. Kreistag) wegen dauerhafter Funktions- oder Beschlussunfähigkeit (§ 141a - Der Fall Schlangenbad = HessVGH ESVGH 7, 172).

Klausur-Tipp: Der Genehmigungsvorbehalt kann klausurrelevant sein, denn eine notwendige, aber fehlende Genehmigung macht ein bürgerlich-rechtliches Rechtsgeschäft einer Gebietskörperschaft unwirksam (Genehmigungsvorbehalt ist die teilweise "Entmündigung" der Gemeinde). Formulierungsbeispiel:

"Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der Zulässigkeit steht insbesondere nicht entgegen, dass ... Dem Kläger steht jedoch der geltend gemachte Anspruch nicht zu. Er ergibt sich weder aus Vertrag, noch aus Vertrauen und auch nicht aus Gesetz. Der Kläger kann insbesondere keine Ansprüche aus einem Vertragsverhältnis mit der Gemeinde Vellmar geltend machen. Zwischen ihm und der Gemeinde besteht kein Vertragsverhältnis. Für die Wirksamkeit eines Vertrages mit einer Gemeinde bedarf es unter den Voraussetzungen des § 143 HGO i.V.m. § ...... der Zustimmung durch die Aufsichtsbehörde, hier also gem. § 136 III HGO durch den Landrat des Landkreises Kassel. Die Voraussetzungen für eine Zustimmungsbedürftigkeit sind hier gegeben, denn ....... Es fehlte jedoch die Genehmigung des Landrats. Es liegt auch kein Fall der fingierten Genehmigung vor, denn mit dem Schreiben des Landrats an die Gemeinde Vellmar von ....... teilte er dieser mit, dass wegen besonderer Umstände, nämlich der Tatsache, dass .......... noch keine abschließende Entscheidung getroffen werden konnte. Dieses wurde der Gemeinde auch rechtzeitig mitgeteilt. Rechtzeitig ist diese Mitteilung gem. § 143 I S. 3 HGO, wenn sie innerhalb von drei Monaten nach Eingang des Antrags der Aufsichtsbehörde der Gemeinde zugeht. Dies war hier der Fall."

Klausur-Tipp: Die Ersatzvornahme ist als verkappte Anwaltsklausur denkbar (der Landrat des Landkreises X bittet Sie um eine rechtliche Würdigung (= Gutachten) des Vorgangs. Weiter werden Sie ersucht, die nunmehr zweckmässigen Schritte gegen die Gemeinde Y unterschriftsreif vorzubereiten (= den Ersatzvornahme-VA zu schreiben). Der Ersatzvornahme-VA kann dann z.B. so aussehen.

                             [Wappen Landkreis]
Der Landrat des
Landkreises Kassel                                            Kassel, den [Datum]
Wilhelmshöher Allee 19A                                        - [Aktenzeichen] -
34117 Kassel                                          


                                                             Zustellung durch Bote
                                                                bis 9.00 Uhr

Freibad Breuna GmbH
Volkmarser Straße 25
34479 Breuna

Anordnung der sofortigen Schließung des Freibads Habichtswald

Sehr geehrter Herr [Name Vetr. der Freibad-GmbH],

Es ergeht gegen Sie folgende Ordnungsverfügung:

1. Hiermit ordne ich die sofortige Schließung Ihres Freibads [Adresse] an. 
   Die Schwimmbecken sind unverzüglich abzusperren und die Zugänge zu verschließen. 
   Noch auf dem Gelände befindliche Besucher sind aufzufordern, dass Gelände sofort
   zu verlassen.

2. Die sofortige Vollziehung wird angeordnet.

3. Falls Sie der Anordnung nicht binnen einer Stunde nach Zugang dieses Bescheids
   nachkommen, werde ich die Maßnahmen aus Ziffer 1 zwangsweise im Wege der Ersatz-
   vornahme durchführen. Die Kosten hierfür werden voraussichtlich 500,00 € betragen.

Gründe:
I.'
Laboruntersuchungen haben ergeben, dass sich im Wasser ihrer Schwimmbecken 
Legionellen-Bakterien befinden. Dies stellt eine erhebliche Gefahr für Leben und 
Gesundheit der Badegäste dar. [...]

Eine Anhörung fand am [Datum gestern] um 16.00 Uhr telefonisch durch den OAI Herrn
Müller statt. Hierin wurde Ihnen Gelegenheit gegeben, zu dem Vorfall Stellung zu 
nehmen. Sie gaben an ...

II.

[Rechtliche Begründung - Anordnung Gefahrenabwehr]

[Rechtliche Begründung - Sofortige Vollziehung]

[Rechtliche Begründung - Zwangsmittelandrohung]

[Rechtsbehelfsbelehrung]

Mit freundlichen Grüssen,
   
Anstelle des Gemeindevorstands Breuna gem. § 140 HGO

Der Landrat des Landkreises Kassel


(Unterschrift Landrat)

Es könnte weiterhin zweckmäßig sein, anschließend an ein Amt der Gemeinde (wieder gem § 140 HGO) eine Weisung zu fertigen, die Schließung durchzusetzen. Im Kern handelt es sich dann um eine Ersatzvornahme (des Ordnungsamtes für die Freibad GmbH), die im Wege der Ersatzvornahme (des Landrats für den Gemeinde-Vorstand) angewiesen wird.

                             [Wappen Landkreis]
Der Landrat des
Landkreises Kassel                                            Kassel, den [Datum]
Wilhelmshöher Allee 19A                                        - [Aktenzeichen] -
34117 Kassel                                          


                                                            Zustellung durch Bote

Gemeinde Breuna
- Ordnungsamt -
Volkmarser Strasse 3
34479 Breuna
 
Zwangsweise Durchsetzung der Schließung des Freibades Breuna.

In obiger Angelegenheit weise ich Sie hiermit an, das Freibad Breuna, Volkmarser Straße 25
34479 Breuna, sofort zu schließen und vor Ort alle zur Gefahrenabwehr notwendigen Maßnahmen
zu treffen. Dabei ist unbedingt zu gewährleisten, dass keine Personen mit den Wasser der 
Becken in Kontakt kommen. Die Schwimmbecken sind abzusperren und die Zugänge zu 
verschließen. 

   
Anstelle des Gemeindevorstands Breuna gem. § 140 HGO

Der Landrat des Landkreises Kassel


(Unterschrift Landrat)

Sonderaufsicht

Hessen kennt eine Sonderaufsicht, d.h. es gibt neben (nicht unter oder über) der "normalen" Kommunalaufsicht eine weitere Aufsicht. Die Legitimation hierfür entspringt dem Gedanken, dass in den Bereichen Forst-, Straßen- und Schulwesen auf die Einwirkung von Fachressorts nicht verzichtet werden kann. Die Befugnisse ergeben sich aus den Sondergesetzen (z.B. § 95 III SchulG).

Neben der Kenntnis, dass es diesen Verwaltungsstrang gibt, ist nur noch wichtig, dass man weiß, dass es trotzdem bei einer Einheitlichkeit der Verwaltung bleibt. Mit anderen Worten: §§ 137 - 141a HGO gelten für die Sonderaufsichtsbehörden nicht. Diese müssen die "normalen" Aufsichtsbehörden ersuchen (= Amtshilfe), eine bestimmte Maßnahme durchzusetzen. Die ersuchte Kommunalaufsichtsbehörde hat dann lediglich kein Entschließungsermessen mehr.

Achtung Falle: In anderen Bundesländern (insbesondere in Süddeutschland) versteht man unter "Sonderaufsicht" eine andere Form der Fachaufsicht - dies ist in Hessen gerade nicht so!

Rechtsschutz

Alle Maßnahmen der Rechtsaufsicht sind für die Gemeinde Verwaltungsakte (BVerwGE 34, 301 (303)).

Die Anfechtungklage ist zulässig. Insbesondere liegt hier ein Verwaltungsakt gem. 35 HVwVfG vor, weil die "Anordnung" eine hoheitliche Maßnahme auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts ist. Auch liegt vorliegend eine intendierte Außenwirkung vor. Entgegen der Auffassung des Beklagten (= Landrat) ergibt sich aus dem (zutreffenden) Umstand, dass sowohl die Gemeinde als auch der Landrat Teil der öffentlichen Verwaltung des Landes Hessen sind, nicht, dass es deswegen schon einer Außenwirkung im Sinne von § 35 HVwVfG fehlt. Vielmehr stehen sich in den Fällen, in denen es um Maßnahmen der Kommunalaufsicht geht, Staat und Gemeinde als selbstständige Rechtsträger gegenüber.

Fachaufsicht

Die Fachaufsicht erfolgt gegenüber nachgeordneten Behörden. Damit sind die Grenzen eigentlich schon klar, denn dort, wo die Gemeinde der mittelbaren Staatsverwaltung angehört, ist sie auch nachgeordnete Behörde.

Was aber ist Fachaufsicht konkret? Das plastischste Beispiel für Fachaufsicht ist die Gemeinde, die ihr Rathaus in rosa mit grünen Streifen und Punkten streichen möchte. Diese Maßnahme könnte im Wege der Fachaufsicht wegen Unzweckmäßigkeit untersagt werden, wenn sie in den Bereich der Fachaufsicht fiele, tut sie aber nicht. Unzweckmäßig und hässlich hoch neun, das ist eine Maßnahme im Rahmen der Selbstverwaltung und daher nur der Rechtmässigkeitskontrolle unterworfen. Solange bei den Malerarbeiten also nicht gegen geltendes Recht verstoßen wird, können sie Streifen malen soviel sie wollen.

Wann immer es also um Sinn- und Zweckmässigkeit einer Maßnahme geht, sind wir im Bereich der Fachaufsicht.

Achtung: Bisweilen wird vertreten, dass die Rechtsaufsicht ein Teil der Fachaufsicht sei (Arg. unzweckmäßig weil unrechtmäßig ). Dies macht die Abgrenzung und das Verständnis der Thematik nur unnötig kompliziert.

Examensrelevantes Wissen

Merken sollte man sich Folgendes:

Aufsichtsmittel ist die Weisung.
Der Fachaufsicht stehen selbst keine Recht aus §§ 137 ff. HGO zu.
Wegen der Einheitlichkeit der Staatsaufsicht (etwas hochtrabend als "Vollstreckungsmonopol der Kommunalaufsicht" bezeichnet, Dreßler, KP SW 97, 80) obliegen die Zwangsmaßnahmen der jeweiligen Kommunalaufsichtsbehörde.
Fehlerhafte Ausübung der Fachaufsicht führt zu Schadensersatzansprüchen der Gemeinde gegen das Land Hessen (Art. 34 GG, § 839 BGB).

Rechtsbehelfe

Fachaufsichtsweisungen sind keine VAs (keine Außenwirkung, da ja ausnahmsweise nachgeordnete Behörde), daher keine Anfechtungsklage (Ausnahme: BayVGH, BayVBl. 1963, 216.).
Allgemeine Leistungsklage scheitert i.d.R. daran, dass die Gemeinde als nachgeordnete Behörde nicht in eigenen Rechten verletzt ist (§ 42 II VwGO analog).
Feststellungklage scheitert daran, dass zwischen über- und untergeordneten Behörden kein Rechtsverhältnis entstehen kann.

Achtung: Die Anfechtungsklage ist nach dem BVerwG aber dann zulässig (keine Ausnahme!), wenn in Wirklichkeit keine Weisung, sondern ein Verwaltungsakt vorliegt, weil die Maßnahme aus dem Bereich der Fachaufsicht in die Selbstverwaltungsgarantie "überschwappt". Dies kann insbesondere bei Weisungen im Bereich der Hoheitsrechte der Kommune (z.B. Planungs- oder Personalhoheit) der Fall sein.

Die sogenannten formlosen Rechtsbehelfe stehen der Gemeinde immer noch zu. Diese sind "Gegenvorstellung", "Dienstaufsichtsbeschwerde" und die "Sachaufsichtsbeschwerde". Werden diese abschlägig beschieden, ist auch dies kein VA. Wird aber gleichzeitig eine Gebühr für die Entscheidung festgesetzt, ist dies sehr wohl ein VA (VGH BWESVGH 18, 90).